关于贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》情况的汇报
2006年6月5日
重庆市水利局 朱宪生
尊敬的金烈、建中、纲有副主任，大林副司长，各位委员、同志们：
市人大常委会在《中华人民共和国水土保持法》颁布实施15周年之际，组织开展《中华人民共和国水土保持法》、《重庆市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（以下简称“一法一办法”）执法检查，这充分体现市人大常委会对水土保持工作的高度重视。根据这次检查的安排和要求，下面我将重庆市贯彻实施“一法一办法”的情况作如下汇报：
重庆市水土保持工作在市委、市人大、市政府的正确领导、高度重视和水利部、长江委的大力支持，在市级有关部门的积极配合协作下，我市深入贯彻落实 “一法一办法”，水土保持工作基本进入了规范化、法制化轨道，水土流失综合治理取得显著成效，全社会的水土保持意识进一步增强，对保护和合理开发利用水土资源，减轻水、旱灾害，改善生态环境，促进经济社会的持续健康发展起到了积极的作用。
一、重庆直辖以来水土保持工作成效显著
（一）水土流失治理成效显著
市委、市政府对水土流失防治工作历来高度重视，做到了领导、机构、投入、治理、监管五个到位。直辖以来，全市水土保持生态建设累计投资达33.42亿元，治理小流域达514条，建设改造基本农田96.5万亩，实施封禁管护348万亩，实施农耕措施289万亩，建设水土保持林和实施退耕还林（草）629万亩，其它措施437.5万亩。累计治理水土流失面积达1.20万平方公里，水土流失面积从直辖前的5.2万平方公里下降到4.00万平方公里。通过治理，重点治理区的水土流失得到初步控制，生态环境和农业生产条件得到明显改善，土地利用结构和农业产业结构日趋合理，环境容量扩大，群众生活水平和生活质量有较大提高。据近期抽样调查，全市已治理完工的小流域中，坡耕地减少45.4%，基本农田增加25%，林（草）用地由治理前的27.5%提高到56.5%，森林覆盖率由治理前的18.5%提高到26.4%，治理区的土壤侵蚀量比治理前减少69.5%，每年减少土壤侵蚀量达4000多万吨。治理区人均增产粮食125公斤，人均增收350元左右。不仅使治理的小流域水土流失得到初步控制，水土保持生态环境发生巨大变化，农业产业结构更趋合理，环境容量有效扩大，使先期治理的部分小流域初步实现了山青水绿的秀美景象。
同时，我市先后有5个区县、14条小流域被水利部、财政部授予“十百千”工程示范县和示范小流域称号，有9个区县被长江上游水土保持委员会授予“长治”工程样板县称号，涪陵、万州、渝北和永川等4个城市被水利部命名为全国水土保持生态环境建设示范城市。
2005年6月，长江上游水土保持委员会在重庆万州召开了“长治”工程第十七次工作会议。会议对重庆实施“长治”工程以来所取得的成绩、成效和经验给予了高度评价。
2005年8月，水利部、中国科学院、中国工程院三单位联合组织专家到重庆开展了水土流失与生态安全科学考察。专家们对重庆在治理水土流失、保护生态环境方面做出的成绩也给予了充分肯定。
（二）健全完善了水土保持法规体系和管理制度
直辖以来，市人大、市政府高度重视水土保持有关法律法规的制定和完善，市人大常委会审议通过了《重庆市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、市政府发布了《关于划分水土流失重点防治区的通告》，同时我局与市级环保部门联合制定了《重庆市开发建设项目水土保持方案报批管理办法》、印发了《关于收取重庆市水土保持设施补偿、水土流失防治费的通知》、《关于核定水土保持设施补偿、水土流失防治费标准的通知》和《重庆市水土保持设施补偿费和水土流失防治费使用管理办法》等市级配套法规及规范性文件。各区县（市）也相应出台了地方配套规范性文件185件。这些地方性法规和规范性文件的出台，使我市水土保持法规体系更加完善，水土保持预防监督工作有法可依、有章可循，更具操作性。
同时，为加强水土流失治理工程项目的管理，我局还从项目立项审批、配套资金承诺、劳动用工承诺、公示、资金管理、招投标、监理、成果产权确认、竣工验收、后期管护等10个方面建立完善了实施细则，使工程管理更加规范、透明、更能实实在在发挥效益。
（三）水土保持监督执法工作明显加强
目前，我市共设立水土保持监督执法机构39个，有专兼职监督管理执法人员1193人（含乡镇水利水保员）。在2000年新一轮机构改革中，在市水政监察总队内增设了水土保持监督执法支队，同时由市编委批准新成立了重庆市水土保持生态环境监测总站，并在此基础上相继成立了涪陵分站、渝北分站、万州分站、永川分站。各区县也组建了相应的执法监督队伍，部分区县还由乡镇考核，专门聘用了村级水土保持联络员，开展监督和举报工作，形成了完整的市、区县、乡（镇）、村四级水土保持监督体系。同时，按照《重庆市开发建设项目水土保持报批管理办法》要求，我局及时开展了水土保持方案编制人员资格培训工作，先后举办了4期共305人的培训班。全市有水利部颁发的甲级水土保持方案资格证书单位5个，有市水利局颁发的乙、丙级水土保持方案资格证书的单位46个，为提高全市的水土保持方案编制质量夯实了基础。
（四）水土保持“三同时”制度得到有效贯彻执行
我局与市发改委、市环保局等有关部门一道积极推行了开发建设项目水土保持方案报批制度，对没有水土保持方案的新上开发建设项目，发改委不予立项，环保、建委和国土等部门不审批相关手续。对已建、在建项目，督促其补报水土保持方案，加强水土保持设施建设。直辖以来，全市共审批开发建设项目水土保持方案3215项，开发建设单位自行投入水土保持设施的投资达12.18亿元，同时，对343个开发建设项目进行了竣工验收。
（五）开展了经常性的水土保持执法检查
1998年以来，市人大常委会先后开展了2次“一法一办法”执法检查。我局与市发改委、市经委、市交委、市环保局、市移民局等分别就贯彻落实国家六部委《关于联合开展水土保持执法检查活动的通知》（水保〔2002〕25号）和水利部、国务院三建委办公室《关于做好三峡工程建设中水土保持工作的函》（水保〔2002〕151号）的精神，对部分区县重点工程建设和三峡库区移民迁建造成人为水土流失等问题进行了执法检查。特别是2001年10月由市人大常委会康纲有副主任亲自带队，重点检查了涪陵、丰都、梁平等区县贯彻执行《水保法》的情况，形成了《关于〈水土保持法〉执法检查情况的报告》，有力地推动了全市水土保持监督执法工作的开展。2004年6月，市人大常委会通过召开《水保法》颁布13周年座谈会形式，听取了市水利局、市发改委、市交委、市环保局等单位贯彻实施《水保法》的情况汇报，有力地促进了开发建设项目水土保持工作开展。各区县人大也多次开展了水土保持执法检查，对检查中存在的问题，督促研究解决，为水土保持监督执法创造了宽松环境。与此同时，我市还加大了水土保持违法案件的查处力度，直辖8年来，全市共查处水土保持违法案件2179件，申请法院强制执行36件，追收水保规费达2000余万元。
（六）水土保持宣传工作成效突出
直辖以来，我们在总结过去宣传工作经验的基础上，充分利用新闻媒体、标语、会议、印制宣传材料等多种形式，多层次、全方位地开展水土保持宣传活动。在报刊、电视台、广播电台上宣传水土保持共计418次；制作宣传标语总数达4420幅，其中永久性标语2180幅；制作各类水保宣传资料11万余份。
二、主要做法和体会
一是强化“一个保障”，即强化领导保障。领导重视是搞好水土保持工作的关键。直辖以来，市委、市人大、市政府、市政协和各级地方党委、人大、政府、政协高度重视、关心支持水土保持工作，始终坚持把水保工作作为经济社会可持续发展的一项重要保障措施来抓。各级都成立了水土保持工作领导小组，组建了水保预防监督执法机构，建立完善了定期巡回检查制度，经常性指导和督促检查执法工作，切实解决各种实际问题。同时，各区县政府还建立了定期向同级人大常委会报告水土保持工作的制度，并将水土保持工作纳入任期责任和年度目标考核。
二是抓好“一个引导”，即抓好宣传引导。加大宣传力度，提高全民水保法律、法规意识是搞好水土保持预防监督执法工作的基础。我市的水土保持宣传工作，始终坚持“三个面向”（面向各级领导干部、面向广大人民群众、面向众多的工矿企业和生产建设单位），做好“三个结合”（经常性宣传与集中性宣传相结合；法律、法规宣传与典型案件宣传相结合；面上宣传与重点宣传相结合）。
三是突出“一个重点”，即以查处大案要案为重点。依法行政，违法必究，是搞好水土保持工作的关键所在。我们在水土保持执法工作中坚持了“三个不手软”，即在对本系统内发生的水保违法案件查处不手软；对一些关系部门、关系户发生的水保违法案件查处不手软；在上上下下说情风面前查处不手软。同时按照“查处一个，震慑一片，全面推进”的思路，从有代表性、有影响的典型案件着手，重点查处，起到了极大的震慑作用。
四是建立“两个机制”，即建立激励机制和监督机制。在激励机制上：一是我们坚持“大干大支持，小干小支持，不干要查处”的原则，对水土保持工作搞得好的区县在水保治理经费投入上给予重点倾斜扶持，对开展效果不好或工作开展不力的区县，扣减下年工程建设投入；二是将水保监督执法工作纳入每年的“禹王杯”综合目标考核进行统一考评。在监督机制上：一方面，全面推行执法人员配证上岗、亮证执法制度，在执法过程中严格“三个不准”：不准对当事人吃、拿、卡、要；不准参加影响公务的宴请；不准擅自提高或降低收费标准。同时严禁以言代法、以权代法，如有违法违纪行为，将严肃处理。另一方面，通过机关办事公告栏和水利网站向社会公开水土保持监督管理权限、工作职责、办事程序、办事依据、办事标准、办事时限以及办理结果，推行阳光作业。部分区县还将水保执法审批业务纳入区县行政服务大厅，实行一站式办公。
五是严把“三道关口”，即严把监督、审批、收费三关。监督、审批、收费“三权”的落实情况是贯彻执行水土保持法律法规效果最直接的反映。在实际工作中，我市坚持把落实“三权”作为水土保持预防监督执法工作的核心，严把了监督、审批和收费“三关”。
六是搞好“三个配合”，即搞好部门配合、执法机关配合和新闻媒体的配合。加强各方面的协调配合是搞好水土保持工作的重要条件。我们在水土保持方案审批上加强了与发改委、国土局、环保局和交委等有关部门的配合；在查处大案要案上，加强了与法院的配合，协同作战，依法查处；在宣传上加强与电视台、广播电台、报社等新闻媒体的配合，利用热线追踪栏目和法制专栏对典型案件予以曝光，共同促进了水土保持工作向纵深发展。
三、存在的主要问题
（一）水土保持意识和法制观念仍不够强
在一些地方和部门，水土保持意识和法制观念还需进一步加强。重当前利益，轻长远利益；重局部利益，轻全局利益；重工程建设，轻环境保护；有法不依，以各种借口拖延或拒绝水保实施方案的编制和规费的解缴，在一定程度上影响了水土保持法律法规在我市的全面贯彻实施。
（二）行政执法和监督管理力度不够
水土保持工作是一项系统工程，监督执法量大面广，执法对象大多数是企事业单位、集体经济组织和房地产开发商，执法阻力较大，特别是一些重点工程成了执法的“钉子户”。加之市、区县水利部门从事执法监督的人员少，力量严重不足和部分地方执法人员受行政干预的影响，使得一些地方对水土流失案件执法不严，对一些工程项目监督缺乏力度，导致开发建设项目的水土保持方案报批制度、“三同时”制度难以全面执行。
（三）人为水土流失仍然比较严重
重庆直辖后，随着城市化、工业化进程的加快，铁路、公路的建设，三峡库区的城镇迁建、城市建设、房地产开发，造成了大量的人为水土流失，大量弃土弃渣倾倒于长江、嘉陵江、乌江及主要支流，不但治理难度大，而且危害也十分严重。主要原因是三峡移民的城镇迁建、公路复建、企业搬迁等工程，虽有水土保持方案，但资金落实难度大，实施治理很难达到方案措施要求。据统计，每年全市人为水土流失面积都在50平方公里以上，造成的水土流失量都在30万吨以上。
（四）水土保持规费征收仍有阻力
一方面，水保规费征收的对象涉及面广，而且比较复杂，更由于缺乏有效的制约手段；另一方面，尽管水保规费是国家法律法规明文规定应缴纳的规费，但一些地方政府、部门和开发建设单位，错误的把缴纳水土保持规费认为是加重企业负担，影响招商引资和地方经济的发展，而对此不理解、不支持、不配合，有的甚至严加阻挠。致使全市每年水保规费流失1000万元以上。
四、近期工作思路及重点
回顾重庆直辖以来的水土保持工作，我们取得了一定成绩，但按照党中央、国务院和市委、市政府提出的落实科学发展观和建设社会主义新农村的要求，水土保持工作依然任重道远。目前，重庆处于经济快速增长和人口不断增加，生态环境脆弱和开发建设项目活动频繁的时期。据2005年末中科院成都山地所对重庆市的新一轮遥感调查结果，全市水土流失面积为4万平方公里，占幅员面积的48.55%，年均土壤侵蚀模数为3642吨/平方公里·年，年均侵蚀总量达1.46亿吨。水土流失严重的问题仍是制约我市经济社会发展的重大因素之一。
为此，我们将继续贯彻“预防为主、全面规划、综合治理、因地制宜、加强管理、注重效益”的水土保持工作方针，抓住国家西部大开发战略、三峡工程建设的有利契机，按照建设社会主义新农村的要求，合理利用和保护水土资源，坚持不懈地实施 “沿江、沿路、沿城、沿库”水土保持发展战略，加快生态环境改善，促进重庆经济社会和生态环境的持续、协调、健康发展，为重庆全面建设小康社会、建设社会主义新农村、构建和谐社会作出新的更大的贡献。今后一个时期，我们将重点抓好以下几项工作：
（一）编制好三峡库区水土保持生态环境建设规划
根据2005年新一轮水土流失遥感调查数据为依据，编制出《重庆市三峡库区水土保持生态环境建设规划》，力争用10年左右的时间，采取因地制宜，因害设防，科学地配置工程措施，植物措施和保土耕作措施、山、水、田、林、路综合治理，形成多目标、多功能、高效益的综合防治体系，使三峡库区2.39万km2的水土流失面积得到初步治理。力争国有能够单独立项建设，加大对我市水土流失治理的投资力度。
（二）按照优先实施“沿江、沿路、沿城、沿库”的四沿战略要求，力争尽快启动一批重点治理项目
为加快全市水土流失治理步伐，加速改善生态环境，促进经济社会发展和新农村建设，按照实施“四沿”战略的思路，从2006年至2010年确定了一批重点治理项目。全市确定135条小流域实施优先治理，治理面积为5000km2，总投资为5亿元。
（三）加强开发建设项目水土保持预防监督
开发建设项目在对我市经济社会发展发挥着巨大作用的同时，对生态环境也必将造成严重的破坏。因此，我们将加大全市开发建设项目水土保持预防监督的力度，尽最大努力保护好十分脆弱的生态环境。同时，加大水保规费的征收力度，做到应收尽收。
（四）拓宽投资渠道，加快治理步伐
根据国务院《关于加强水土保持工作的通知》（国发〔1993〕5号）和市政府办公厅《关于进一步加强水土保持工作的通知》（渝办发〔2004〕201号）要求，为稳定水土保持工作的投入，切实抓好已成大中型水利、水电工程库区及其上游水土保持防护和治理建设。贯彻落实《重庆市已成大中型水利、水电工程水土流失防治经费使用管理办法》，从已成大中型水利、水电工程的年度水费、电费总收入中提取1%用于库区水土流失治理和保护。
五、几点建议
为进一步加强我市水土保持工作，特提出以下几点建议：
（一）建立完善三峡库区水土保持法律法规
三峡库区是我国贫困人口集中、开发建设活动频繁、生态环境脆弱、水土流失严重的特殊地区，需要有专门的区域法律或法规来规范有关水土保持行为。建议市人民政府争取国家尽快制定颁布《三峡库区水土保持条例》，强化三峡库区水土保持监督保护和加快水土流失治理进程，确保三峡库区良好的生态环境和三峡工程的长久安全运行。
（二）把水土流失治理与生态保护纳入政府目标管理
按照党中央落实科学发展观的要求，治理水土流失与保护生态环境是落实科学发展观的重要措施。同时，落实科学发展观也是各级政府的工作目标和责任。因此，建议参考四川省人民政府的作法，将治理水土流失与保护生态环境的具体指标纳入重庆市人民政府对各区县人民政府政绩考核的重要内容，严格监督实施，确保我市水土保持生态环境实现快速改善。
（三）切实解决水土流失治理地方配套资金
我市治理水土流失任务艰巨，投资很大，中央投资有限。因此，要从根本上解决水土流失治理的投资必须采取分级负责制。按照国家投资我市治理水土流失资金配套的要求，市级配套每年都应当在2000万元左右。然而我市实际配套仅有700万元左右，只占应配套的1/3左右。各区县实际配套的情况更差，仅占应配套的10%左右。为此，建议我市从市发改委掌握的基本建设资金、市财政局掌握的农业发展资金和财政资金增量中进一步加大水土流失治理地方配套比例，以提高水保投资项目的治理水平和治理效果。
（四）组建重庆市水土保持委员会
我市水土保持工作任务繁重，涉及社会的各个方面，协调难度大。按照水利部和长江委进一步加强水土保持工作的要求，并根据周边省市组建水土保持委员会的经验，建议我市组建重庆市水土保持委员会，加强各行业部门间的协调，加大对水土保持工作的领导，使全市水土保持工作更上新台阶。
（五）建立采矿造成严重水土流失的补偿机制
我市各类矿藏丰富，采矿业十分发达，同时，造成的人为水土流失也十分严重。特别是一些煤矿采空区造成地表水下沉和地陷，严重威胁项目区群众的生存和发展，因此，建议在调查研究的基础上，由政府出台有关政策，建立由于采矿造成严重水土流失的生态补偿机制，确保采矿区生态环境的改善、群众的安居和社会经济的稳定发展。
各位领导、同志们，我们坚信在市委、市人大、市政府、市政协的坚强领导，在水利部的指导和支持下，在市级有关部门和各区县的协同配合下，按照“三个代表”重要思想，坚持以人为本，牢固树立科学的发展观，认真贯彻实施“一法一办法”，依法行政，加快我市的水土流失治理步伐，突出重点，踏实工作，为全面建设小康社会和推进新农村建设，努力把我市建设成为山清水秀、环境优美的巴渝胜境和长江上游经济中心作出更大的贡献。