浅谈水利行业内部审计工作
宋曼曼
摘要：随着我国市场经济的深入发展，内部审计已渗透到社会生活的各个方面。内部审计作为内部一项监督职能，是企业管理的重要组成部分，是企业经营管理者决策的得力助手和参谋。面对新的形势，如何审视水利行业的内部审计工作，应如何抓住审计工作的重点，解决出现的问题，更好地为水利事业健康有序的发展服务，为领导宏观决策服务，成为当前水利内审工作急需研究的课题。本文就水利行业的内部审计谈几点看法。
关键词：水利 内部审计
随着我国市场经济的深入发展，内部审计已渗透到社会生活的各个方面。内部审计作为企业内部一项监督职能，是企业管理的重要组成部分，是企业经营管理者决策的得力助手和参谋。另一方面，在水利行业中随着水利建设资金、建设项目的大幅度增加，投资者、管理者和受益者对工程的质量以及建设资金的使用、管理、效益提出了更高的要求。在市场经济的今天，水利单位仍是统一管理水资源，主管防汛抗旱和水土保持工作，管理农村水利和乡镇供水、人畜饮水，负责城市水环境保护工作等等的重要力量。不仅是过去，而且现在对农村发展、城市建设、人民生活及生命财产安全都起到了关键性的作用。面对新的形势，如何审视水利行业的内部审计工作，如何抓住审计工作的重点，解决出现的问题，更好地为水利事业健康有序的发展服务，为领导宏观决策服务，成为当前水利内审工作急需研究的课题。本文就水利行业的内部审计谈几点看法。
一、水利行业内部审计特点
根据《审计署关于内部审计工作的规定》及水利行业的职能特点，水利行业内部审计有以下几大特点：
1、审计重点
（1）财务计划（或单位预算）的执行和决算情况审计。
建国初期至 1980年，水利事业单位长期实行的是 “统收统支”、“收支两条线”的财务管理体制，单位收入上缴，支出由财政拨给。1980年起，国家财政实行“划分收支，分级包干”的财务管理运行机制，中央财政与地方财政 “分灶吃饭”，事业单位逐步从行政单位中剥离出去。对事业单位财务管理分为3种预算管理形式（全额、差额、自收自支）。1996年后，取消3种预算管理形式，改为 “核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，定额或定项补助标准将根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定，并要求编制单位收、支预算，加强预算管理，以收定支，量入为出。从2000 年开始，按照“公共财政”框架体系，实行部门细化预算管理。水利行业一般属事业单位性质，有一定的差额事业经费拨款，在年初一般都会制订年度财务收支计划及财政资金的预算，财务收支计划及财政资金的预算作为全年财务管理的基本框架。同时，普遍存在较重的历史负担，如单位办学校、医院、退休人员多且未参加国家统一的社会险保等，加之属弱势产业，故对计划（或预算）执行和决算的审计事关水利行业事业单位的财务管理全局。
（2）经营性收支及其有关的经济活动情况审计。
水利事业单位类型多、专业性强，既有公益性的行政事业单位，又有生产经营性的企业单位，而大量的是二者混合于一体的事业单位。对于水利行业来说，下属单位多、人员多、水利建设工程多，生产经营收入是其重要的来源之一，由于水利事业单位执行的财务制度各异，财务管理体制、运行方式各不相同，尤其是事、企不分的事业单位，产权不明晰，事权不清楚，使单位资产难以界定，会计核算复杂，财务管理困难。因此，对经营性收支以及其他有关的经济活动的审计也是内部审计的重点。
（3）水利专项资金和重点建设项目审计。
主要有三个方面：一是水利重点建设项目审计，二是水利建设项目的验收与审计，三是对防汛抗旱经费、人畜饮水困难经费、大型灌区节水改造经费和水利工程移民征地拆迁补偿费等水利专项资金的审计。
2、审计难点
（1）内部控制制度的审计。由于水利行业制度建设一般不够健全，相对于各下属单位而言较薄弱，人员素质相对不高，加之内部控制的职能不仅包括购货、销售、生产等经营活动的各种方式、方法，还包括为对企业经济活动进行综合计划、控制各评价而制定或设置的各项规章制度，因此，对于水利行业各单位内部控制制度的审计具有一定的难度。
（2）专项资金（含配套资金）的使用与管理。水利专项资金目前总体上使用效率不高，甚至有被转移、挪用的情况出现，这也增加了对于专项资金审计的难度。
（3）深化领导干部经济责任审计工作。按照推动、发展、规范、提高的要求，认真研究和探索经济责任审计的方法，完善经济责任评价指标体系和评价标准，提高审计质量和效率，使经济责任审计报告尽可能的建立在客观、公正的基础上。
3、审计热点
（1）水利固定资产投资的审计。这突出了审计重点和提高审计质量的需要，抓住对水利基础设施建设项目投入的审计，就抓住了对重点项目与重点资金的审计。符合“突出重点”的要求。此外，从整个水利基建资金渠道看，资金来源渠道多，财务管理难度大，涉及部门利益也多。因此，作为水利审计工作，积极开展对水利固定资产投资的审计，严格监督水利固定资产投资是否按照国家投资政策、法规、制度执行，查处那些水利工程建设中各种违规违纪行为，促进水利工程质量的提高，维护国家和人民的利益，是适应了新时期水利中心工作高质量服务的需要。
（2）水利建设工程财务管理。水利建设工程招投标制度正逐渐完善，但其工程计算存在的隐蔽性及不完全规则性及施工过程的不规范性，使得水利工程财务管理为大家所关注。
二、水利行业内部审计工作中存在的问题
“重点不突出、难点未突破、热点介入不深”是当前内部审计工作的主要现状，具体表现为：
1、内部审计目标定位不准
由于我国内部审计是在国家审计的推动下建立发展起来的，而水利行业单位内部审计工作开展又比较晚，所以，内部审计工作的重心往往局限于财务收支和合规性审计。因而在指导思想上，内部审计的定位侧重于“监督”，属于“监督导向型”内部审计，不适应内部审计本身的需求，且不易得到企业领导及有关人员的支持和配合。另外，还忽略了水利行业特点而须要开展的专项审计和职工群众关心的热点问题审计，进而内部审计的重要性一度未能引起足够的重视。
2、内部审计机构设置独立性不强
近几年水利事业单位处于机构改革阶段，大部分单位将内部审计作为非重点必设机构，原来设有专门机构的被并入其他部门，原配有专职人员的改由相关人员兼任。这种做法既不符合审计的独立性原则，又使审计工作受到其他部门的牵制，直接影响到内部审计地位和作用的发挥。
3、内部审计人员的业务素质及力量配备不足
目前我国尚未对内审人员的任职要求加以规范，内部审计人员素质不高，且兼职比较普遍。理论上审计人员既要懂审计方面、财务方面知识，又要熟悉水利工程建设、固定资产投资政策，熟悉工程管理、工程设计、概（预）算等方面的知识。而目前水利审计人员大多只具备审计、会计方面的知识，专业比较单一，后续教育跟不上，知识结构不合理，在工程识图、概（预）算审计等方面还是个盲点。在当前机构不断精简，以及内审机构还不是很健全，人员配备还不能满足工作需要的情况下，长期抽调其他部门有关工程、预算等方面的人员参加固定资产投资审计，并不是长久之计。况且抽调、借用有关工程、预算等方面人员的费用难以保证。另一方面，审查方式单一，审计行为不规范，审计作风不扎实，提供的审计报告质量欠佳，审计建议缺乏可操作性；对内部审计准则、内部审计的发展状况、前沿技术等了解甚少，不适应我国入世后新的经济形势。因此，全面开展内部审计有一定的困难。
三、改进水利行业单位内部审计工作的对策
水利部长汪恕诚曾指出：“要高度重视水利审计工作，切实把水利审计作为加强内部管理、完善内部控制的一个重要环节予以加强。”“要严肃执行审计决定，对违法乱纪问题，要坚决依法查处，绝不姑息迁就。”开展水利行业内部审计，提高审计工作质量和水平，除按审计程序、审计重点依法审计之外，要重点做好以下几个方面：
1、转变内部审计目标定位
（1）突出重点
对重点审计工作要进行全面审计，原则上每年至少要审计一次，审计面达100％，审计内容要仔细全面。同时还要注意审计对象在时间上的连续，做到不漏不断。如：⑴、对财务计划或预算的执行和决算要审核：年初的计划或预算编制是否科学；年终的决算是否真实；执行过程是否符合预算项目的规定和要求等。⑵、对经营性收支审计，除及时、准确地向管理当局报告有关查错揭弊和资产保护信息外，更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员，更有效地管理和控制企业各项活动，合理使用资源，提高经济效益，实现由“监督导向型”向“服务导向型”转变。⑶、对水利专项资金和重点建设项目审计主要有三个方面：一是开展水利重点建设项目审计，紧紧抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理和使用等环节进行检查，防止和纠正挪用、侵占水利资金等问题，确保水利资金的规范化管理和运作。二是根据《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》和水利部《关于做好长江干堤加固竣工财务决算和审计工作的实施意见》（水办[2003]31号），按照分级负责制原则，属于哪一级验收的水利建设项目，由哪一级负责审计，不经审计，不得进行工程验收。三是对防汛抗旱经费、人畜饮水困难经费、大型灌区节水改造经费和水利工程移民征地拆迁补偿费等水利专项资金的审计和审计调查。要有重点地进行水土保持资金、农水资金、水利科研经费和前期经费等专项资金的审计。
（2）专攻难点
对审计难点要实行专项审计办法，进行不定期就地审计，要逐个逐项地突破审计难点，做到审计一个就要彻底搞清一个，不能简单、含糊，审计结论要“清晰见底”。如⑴、内部控制制度的审计。要建立健全内部控制，充分发挥内部审计的作用。应从几方面入手：从职责划分、主要产品记录的接触、使用等内部控制程序着手，从机构、岗位设置到工作程序都要考虑相互制约、相互牵制，防止一人负责两项不相容的工作，限制对重要资产和记录的接触。对于会计人员较少，只有会计、出纳两人的单位，应适当增加出纳的工作职责，减少会计的工作量，把支票的保存印鉴的保存、凭证的编制与审核、总账和明细账的编制等最基本的不相容工作分由两人负责，以降低发生错误与舞弊的风险。内部审计是内部控制的重要组成部分，没有内部审计的内部控制是不健全的内部控制。由于内部控制程序存在“有关人员相互勾结、串通”等因素的固有限制，内部审计已显得更为重要。搞好内部审计，首先要明确内部审计的机构和职能，配备高水平的内审人员，建立内部审计规则；其次在实际工作中要正确处理内审人员与领导、内部审计与上级审计机关、合理与合法、宏观利益与微观利益的关系，协调各种利益冲突，使审计工作得以健康发展，变事后监督为事前、事中、事后全过程、全方位的监督，发挥内部审计的监督和参谋作用；再次要注意内部审计工作意义、作用的宣传，提高人们对内审工作的认识，以利于内审工作的顺利开展。⑵、对水利专项资金的使用与管理的审计，要注意：①是否严格水利资金的管理，防止挤占挪用。保证资金能够如数到达使用单位或工程中，严厉查处虚报冒领、贪污私分等违法行为，防止跑冒滴漏；②水利资金的使用是否合理，是否符合项目要求，资金使用效益如何；③党和国家关于加强水利的决策是否落实，从而促进各级政府及其主管部门重视水利工作。
（3）关注热点
对热点问题的审计要讲究深度，审计结果要在一定范围内公布，以达到最佳审计效应。如：对水利固定资产投资的审计，要结合有关投资的文件资料，审查进行的投资是否按照国家有关规定报经主管部门、国有资产管理部门和财政部门批准或者备案，执行与批准是否相符一致；进行投资的资金来源是否合规，有无违反规定擅自动用财政补助收入、拨入专款进行投资的情况。同时，应结合有关投资协议、合同、章程等资料与批准的文件，分析判断其投资和收回金额计算的正确性。由于水利固定资产投资建设周期长、投资大，仅仅开展重大项目的竣工决算审计，不能满足形势的需要，也不能满足领导对高质量服务的需要。因此，审计工作一定要有超前意识，将审计关口前移，积极开展水利固定资产投资跟踪审计，以便于及时发现问题，把问题解决在萌芽中，及时为工程建设提供宏观管理，为领导宏观决策提供服务。审计部门要通过开展水利固定资产投资审计，促进水行政主管部门建立和完善各项制度，包括工程建设管理、财务管理方面的制度，并严格依照制度规定开展审计工作，有效地监督水利固定资产投资。
2、建立独立的内部审计机构
《国际内部审计标准》规定：内部审计的独立性即内部审计人员（机构）需独立于他们所需要审计的活动，以便不受约束，客观地开展工作。按照国际内部审计的惯例，独立性是内部审计的最大特点，是其工作得以顺利进行的根本保证。因此，水利事业单位务必设立独立的内部审计机构，将内部审计人员从会计、财务人员中分离出来，直接对单位最高领导（机构）负责，真正发挥内部审计人员的作用。
3、提高内部审计人员素质
随着内部审计由财务领域向经济、管理领域拓展，内部审计队伍不仅要有懂财务的审计人员，而且还应配备精通法律法规、现代科技、计算机等相关行业的知识的人员，加强审计人员的继续再教育和专业培训，加大对水利的业务培训，适当引进工程管理、概（预）算方面的专业人员充实到审计部门中。加大对审计人员的业务培训，把经常性的培训作为一项必须坚持的制度，加快知识的更新，有意识地向复合型人才转变。对此，单位领导应对内部审计予以足够的重视，努力将高素质、跨专业的人才引入内部审计队伍。
4、提高严格执行审计程序水平
讲严格执行审计程序，并不是生搬硬套，教条疆化的执行，而是在我们熟悉它、掌握它的基础上，在实践中灵活的运用它，在实践中求探索、求创新、求发展，优化审计资源配置。明确哪些程序是可以简化，哪些程序不能简化。对审计资料和审计信息分门别类地进行计算机存储，为以后审计事项提供方便，切实解决目前存在着的人员少、任务重、时间紧、要求高的矛盾，减轻审计人员在执行审计程序过程中的压力，提高依法审计的水平。